Les défis de la Cour Pénale Internationale Introduction

Si elle s’est réalisé dans sa forme la plus achevée à la fin de ce XXe siècle, la lutte contre l’impunité trouve cependant ses fondements dans l’histoire plus ancienne. En effet, les premiers éléments archéologiques de la création d’une justice pénale internationale se manifestent dès le XVe siècle, lorsqu’en 1474, pour la première fois, une Cour internationale ad hoc se réunit pour juger ce qui serait aujourd’hui considéré comme des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité : 27 juges provenant d’Allemagne, de Suisse et d’Autriche furent alors appelés à condamner le seigneur Peter Von Hagenbach pour exactions, homicides et pillage. Cependant, il faudra attendre la seconde moitié du XIXe siècle, et les atrocités des guerres franco-prussiennes, pour voir l’émergence des premières propositions explicites. Dès lors les projets se succèdent, sans suite. A la fin de la 1ere Guerre Mondiale des efforts sont déployés pour la mise en place de tribunaux spéciaux, en vain. De même, le Traité de Sèvres de 1920 visant prioritairement la poursuite des auteurs du génocide arménien n’a jamais connu d’application, en raison de l’opposition des Etats-Unis. Manque de soutien des Etats, enjeux de réconciliation nationale, impunité indiscutable des vainqueurs sont autant de raisons qui mirent un frein au souci de mise en application de la justice. Ce n’est que le choc terrible provoqué par les crimes abominables de la seconde Guerre Mondiale, et particulièrement de la Shoa, qui ont enfin posé la nécessité absolue d’une justice internationale. Les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo deviennent les premiers antécédents effectifs de ce qui sera la CPI. Il est important de rappeler, dans ce cadre, que c’est un des anciens juges français de tribunal de Nuremberg, Henri Donnedieu de Vabres, qui pour la première fois, propose aux Nations-Unis la création d’une cour Pénale Internationale permanente. Ainsi, dès le 21 novembre 1947, l’Assemblée Générale des Nations Unies adopte la création d’une Commission de Droit International (CDI) ayant pour mandat l’élaboration des principes reconnus par la Charte de Nuremberg, et d’un code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité. Un projet de statut d’une CPI est proposé en 1951 et révisé en 1953. Cependant, en raison des remous de la guerre froide ainsi que des difficultés à trouver une définition consensuelle à la notion de crime d’agression, le travail sur la CPI est suspendu. Au tournant des années 90, le projet de la Cour Pénale Internationale est enfin remis à l’ordre du jour. En effet, la désapprobation de l’Apartheid par les pays d’Afrique, la motivation des pays latino-caribéens à lutter contre le narcotrafic, les exactions commises en Yougoslavie et au Rwanda, la pression d’Ong telles que le CICR ou l’Association internationale de Droit pénal, et - par-dessus tout - la chute du Mur de Berlin et avec elle, la fin de la réalité Est/Ouest, ressuscitent l’intérêt pour la CPI. Le CDI reprend alors son travail et présente en 1994 un nouveau projet de statut. Des comités sont crées ( le Comité AD HOC et PrepCom) et leurs recherches débouchent finalement sur la conférence de Rome de 1998. Sur 200 Etats alors réunis 121 approuvent immédiatement l’adoption d’une Cour Internationale permanente, indépendante, avec un Procureur indépendant et compétent pour poursuivre les crimes contre l’humanité, de guerre et de génocide. La Cour est enfin rendue effective en juillet 2002.

L’ébullition justicière et le regain d’intérêt pour les questions d’impunité et de Droits de l’Homme qui ont suivi la chute du mur de Berlin, ont mobilisé la Communauté Internationale en faveur de la Cour Pénale. Dès lors, au vu de la longue et lente maturation qu’a connue la Cour, de sa première tentative à sa réalisation effective, on aurait pu s’attendre à une éclosion, parallèlement à celle-ci, d’une nouvelle dynamique internationale contre l’impunité. Paradoxalement, il n’en est rien. Bien au contraire, c’est alors que la Cour Internationale est enfin établie, qu’elle soulève le plus de scepticisme et que les tentatives de contrecarrer ses compétences sont les plus vives. En effet, il va sans dire que la pertinence de la CPI est intimement liée à l’évolution des relations internationales. Dès lors, si la décennie 90 s’est amorcée dans l’euphorie et l’enthousiasme, elle se clôt dans un désenchantement dû aux doutes qui ne cessent de peser quant à la viabilité et l’efficacité de la CPI. I- L’après guerre froide : une période d’euphorie en faveur des Droits de l’Homme et de la lutte contre l’impunité

L’histoire de la Cour Pénale internationale ne peut se comprendre que si on l’intègre dans le contexte de l’évolution des Relations Internationales et du Droit Pénal International. C’est ainsi qu’avec la décennie 90 s’ouvre sur une nouvelle période d’euphorie. Avec la chute du mur de Berlin, on assiste à l’émancipation des questions relatives aux Droits de l’Homme, jusqu’alors sous la protection jalouse des deux puissances. Avec la fin de la guerre froide, les Droits de l’Homme sont quelque peu dépolitisés et entrent dans le domaine public. L’influence des ONG et de l’opinion publique gagne en puissance. Les organisations internationales se trouvent libérées d’une dualité paralysante. Les temps semblent s’ouvrir sur une plus ample liberté d’expression et, par-dessus tout, d’action. Les Droits de l’Homme ont le vent en poupe. L’Afrique s’engage dans un processus démocratique, l’Amérique Latine achève le sien, l’Europe de l’Est s’ouvre à la Communauté Internationale. Dans cette ébullition, les initiatives se succèdent à un rythme jusqu’alors inconnu. La Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples commence ses travaux en 1991. Des conférences mondiales sont tenues : sur les Droits de l’Enfant en 1991, sur les droits de l’homme à Vienne en 93, sur les Droits de la Femme à Beijing en 1995,. En décembre 1997, le traité d’Ottawa sur les mines antipersonnel entre en vigueur. Cas unique dans l’histoire, la Belgique instaure en 1993 une loi de compétence universelle pour juger tout crime de guerre et de lutter contre l’impunité de certains dirigeants. Les plaintes affluent. En juillet 98, la Cour Pénale Internationale est définitivement adoptée. Cependant ces avancées sont tempérées par la poursuite des exactions en ex-Yougoslavie suivies de près par le terrible génocide rwandais de 1994. Dans la foulée des nouvelles dispositions, deux tribunaux ad hoc sont créés : le TPIY (93) et le TPIR (94). Instauré par la résolution 955 du Conseil de sécurité pour juger les personnes accusées de génocide, ce dernier a permis de juger en 1998 l’ancien Premier ministre rwandais, l’ancien maire de Taba ainsi que 6 autres accusés. Cette entreprise est absolument cruciale pour l’Histoire de l’impunité en Afrique : elle a constitué une véritable rupture avec le passé tout en contribuant à l’accélération de l’universalisation d’une justice pénale internationale. Cependant, de par leur mode de création, les deux tribunaux spéciaux restent néanmoins des organes subsidiaires de l’ONU, et par conséquent n’échappent pas à l’influence du Conseil de Sécurité. Ce lien fut longuement dénoncé comme nuisant à l’impartialité et à l’indépendance des jugements. Les premiers effets de l’adoption des Statuts de la Cour Pénale Internationale interviennent avec l’arrestation le 16 octobre 1998 de l’ex-dictateur Augusto Pinochet. La décision de la Cour des Lords de lui refuser l’immunité est historique en tant qu’elle pose les fondements effectifs d’une jurisprudence internationale de compétence universelle. Elle est à l’origine d’incidences majeures dans la construction d’une justice sans frontières. La manifestation la plus spectaculaire du « syndrome Pinochet » en Afrique est incontestablement l’inculpation de Hissein Habre le 3 février 2000 par le doyen des juges d’instruction de Dakar. On assiste pour la première fois à la saisine, par des victimes africaines, d’un tribunal africain en vue de poursuivre un ancien dictateur africain. Cette initiative va ainsi contribuer à mettre un terme à l’exil doré de nombre d’autres dictateurs. Enfin, on ne peut occulter la progression inestimable dans l’application du droit international suscité par la décision du Procureur Louise Harbour, le 24 mai 99, d’inculper Slobodan Milosevic, Président en exercice et jouissant par là même de l’immunité présidentielle.

Ainsi, il va sans dire que la décennie 1990 se caractérise par une ouverture spectaculaire du Droit international en faveur des Droits de l’Homme et de la lutte contre l’impunité. Cependant, la Cour Pénale Internationale connaît, dès sa naissance, certains dysfonctionnements, intrinsèques ou extrinsèques, qui nuisent profondément à son efficacité. C’est ainsi qu’aujourd’hui, il convient de souligner ces faiblesses et de s’interroger sur la possibilité de remédier aux divers facteurs qui, on le craint, pourraient définitivement paralyser les actions d’une telle entreprise. II-Le désenchantement : les faiblesses de la Cour Pénale Internationale

Il va sans dire que la mise en place de la Cour Pénale Internationale, initiée dans l’euphorie, a vite cédé le pas au scepticisme et aux critiques. Son instauration soulève en effet de nombreux problèmes qui affectent son intégrité, son indépendance et son efficacité. Ceux-ci sont de deux ordres : D’un côté on peut relever les faiblesses intrinsèques à la Cour Pénale internationale, à savoir celles posées par son statut même. D’autre part, il faut relever les obstacles extrinsèques édifiés par certains Etats pour limiter la portée de ses actions.

1- Les limitations intrinsèques

- La non-rétroactivité des Statuts de Rome Les Statuts de la Cour Pénale Internationale sont basés sur la non-rétroactivité. Dès lors, il va sans dire que ses initiatives immédiates s’en trouvent considérablement limitées. Beaucoup de dictateurs, actuellement en asile politique, pourront ainsi échapper à la justice universelle et couler des jours heureux, en possession de fortunes accumulées illégalement durant leur présidence. C’est ainsi qu’Amin Dada restera protégé jusqu'à sa mort par l’Arabie Saoudite. Il en va de même de Milton Oboté, ou de l’ethiopien Mengistu Hailé Maryam, actuellement sous la protection du dictateur zimbabwéen Mugabé .

- L’article 124 du Statut de Rome. La France a également posé comme condition de son adhésion l’intégration de l’article 124, permettant un moratoire de 7 ans à l’égard des crimes de guerre : l’Etat signataire peut ainsi décliner la compétence de la CPI durant les 7 années suivant le crime en question. Les pressions du ministère de la défense en France et du Pentagone aux Etats-Unis avec le soutien des sénateurs américains expliquent l’existence de cette disposition. Il va sans dire que celle ci porte sensiblement atteinte à l’efficacité de la Convention.

- Le pouvoir de suspension du Conseil de Sécurité L’article 16 du Statut de la Cour octroie au Conseil de sécurité le droit de demander à la Cour de surseoir aux enquêtes et aux poursuites qu’elle a engagées ou qu’elle mène « pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle il a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Chartre de Nations Unies ». L’article précise également que « la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les même conditions ». Cette disposition soulève de nombreuses critiques : il est ainsi à déplorer qu’un rôle aussi déterminant soit conféré au Conseil de Sécurité sur le fonctionnement de la Cour alors même que l’efficacité de la Cour repose sur son indépendance. D’aucuns justifient cette disposition en rappelant qu’elle n’affecte que les situations où la saisine pourrait représenter une menace contre la paix selon les termes du Chapitre VII : dans une situation par exemple où la saisine de la Cour par un Etat contre un autre Etat pourrait créer une situation conflictuelle avec risque de guerre. Cependant, il convient de souligner que cette apparente restriction est loin d’en être une. Les termes du Chapitre VII sont assez larges pour être interprétés selon les convenances, et peut être compris comme « menace contre la paix » toute action qui conviendra au Conseil de Sécurité. Cette disposition porte ainsi incontestablement atteinte à l’impartialité supposée de la CPI.

- le manque d’instruments coercitifs La Cour, comme les TPI, n’a pas à sa disposition de force de contrainte : elle est donc dépendante de la bonne volonté et de la coopération des Etats parties. Or Celles-ci sont déterminantes pour l’effectivité des poursuites qui peuvent être exercées par les Etats eux-même, pour la remise à la Cour des personnes qui font l’objet de poursuites ainsi que pour l’exécution des décisions de la Cour. Les conditions de travail de la Cour dépendent donc substantiellement du degré de coopération des Etats, et à ce titre, restent aléatoires.

2- Les défis extrinsèques

- l’hostilité de certains pays à l’instauration d’une Cour Pénale internationale. Sept Etats ont voté, le 17 juillet 1998, contre la convention portant sur le Statut de la Cour pénale Internationale. Parmi eux : - deux membres du Conseil de Sécurité, la Chine et les Etats Unis - des Etats qui comme l’Inde ou Israël sont en conflit avec leur voisin - des Etats qui comme la Chine qui exerce une domination politique et militaire sur un territoire, le Tibet. - D’autres Etats enfin, comme le Qatar, l’Irak, le Soudan.

L’absence de tels membres, en particulier des Etats Unis, dans une instance internationale dont l’universalité constitue l’un des critères majeurs de crédibilité, pose problème. Elle enlève une grande part à la légitimité de la Cour Pénale Internationale.

L’une des principales causes du refus des Etats- Unis provient de la compétence reconnue à la Cour sur la base de critères alternatifs : soit l’auteur du crime a la nationalité d’un Etat partie, soit le territoire de commission du crime est celui d’un Etat partie. Cette formule permettrait donc à la Cour d’exercer sa compétence à l’égard par exemple d’un soldat américain qui aurait commis un crime sur un territoire étranger. Cette disposition est, par principe jugée inacceptable par les Etats-Unis qui refusent qu’un ressortissant américain soit jugé par un tribunal étranger. De plus, les Etats-Unis avancent que, en tant que puissance internationale, ils sont plus que tout autre pays amené à entreprendre des actions militaires en faveur de la paix. Si un petit Etat n’ayant aucun rôle international majeur ne prend ainsi aucun risque à ratifier la Convention, celle-ci pourrait être décourageante pour les autres. Or si les Etats Unis refusent, par prudence, de s’engager dans une opération nécessaire pour la paix mondiale, qui d’autre le fera à leur place ? Cet argument prône ainsi la légitimité morale de leur position face à la Cour.

- Le « American Service Members’ Protection Act » ( ASPA) et les Accords de type « Article 98 ». Après le 11 septembre, la lutte contre le terrorisme est érigée en nouveau paradigme des Relations Internationales –tandis que le respect des droits humains se retrouve relégué au second plan. Dès lors, les Etats Unis s’engagent dans une lutte acharnée contre la CPI : peu à peu ils réussissent à construire un véritable arsenal juridique et politique visant à garantir que jamais leurs nationaux ne seraient poursuivis ou jugés par la CPI. Le gouvernement donne carte blanche aux dirigeants militaires et civils impliqués dans le contre terrorisme et leur garantit que tout « débordement » ou « dommage collatéral » sera couvert par une immunité absolue. Parallèlement, G.Bush signe le 2 août 2002 l’« American Service Members’ Protection Act » (ASPA) qui interdit formellement toute coopération américaine avec le CPI (sous formes de transferts de personnes, d’autorisations d’enquête ou de transferts de documents relevant du domaine de la sécurité nationale), interdit l’assistance militaire au bénéfice de la plupart des pays ayant ratifié le Statut – hors OTAN et alliés essentiels -, restreint la participation américaine à certaines opération de maintien de la paix, et pour parachever le tout, autorise le Président à utiliser « tous les moyens nécessaires et appropriés pour libérer un citoyen américain détenu par la CPI ». D’un autre côté, instrumentalisant l’article de 98 des Statuts, les Etats Unis se sont investis dans une campagne de signatures de traités bilatéraux garantissant la non-poursuite de citoyens américains, usant du chantage et de tous les moyens de pressions dont ils disposent. Le Sénégal, fier de son leadership à la Cour pénale Internationale en tant que premier pays à l’avoir ratifié, a lui aussi signé les accords de type « article 98 », ce qui fit scandale auprès de l’opinion publique sénégalaise.

- Les problèmes posés par la coopération des Etats L’efficacité de la CPI repose en grande partie sur la bonne volonté des Etats à coopérer avec celle-ci. Or ce sont justement ces modalités qui posent particulièrement problème en Afrique. Déjà dans le cadre du TPIR, des objections avaient été soulevées à l’encontre du procureur général. En effet, certaines ONG avaient alors émis des doutes quant à l’impartialité et l’indépendance de celui-ci. Il semblerait que, sous la pression du gouvernement de Paul Kagamé, beaucoup de soldats des forces armées rwandaises, reconnus comme des criminels de guerre, échappent au TPIR et jouissent d’une certaine impunité pourtant eux aussi impliqués dans des actes de crimes de guerre et de génocides. Sous la pression des ONG comme Human Rights Watch, la FIDH, Amnesty International, Lawyers Commity for Human Rights, la RADDHO, etc., l’ONU a finalement accepté de nommer un autre procureur pour le tribunal pénal d’Arusha. Ainsi, la lutte contre l’impunité est encore aujourd’hui particulièrement ardue en Afrique. Malgré le passage de l’OUA à l’Union Africaine et la mise en place de mécanisme de bonne gouvernance politique, économiques et autres – notamment dans le cadre du Mécanisme d’évaluation par les Pairs du NEPAD – l’image de syndicat de chefs d’Etats colle toujours à l’UA. Et à raison : les Etats Africains éprouvent encore de fortes réticences à dénoncer leurs semblables. On peut citer à ce titre le cas de Hissein Habré, que les tribunaux sénégalais se sont déclaré incompétent à poursuivre. Le Sénégal, avec le cas Hissein Habré a manifestement violé ses obligations vis à vis de la Convention contre la torture. Les victimes tchadiennes espèrent qu’avec les poursuites engagées par le juge belge chargé du dossier que le Sénégal acceptera son extradition. Le cas de Gnassingbé Eyadema est également un cas d’école : au pouvoir depuis 67, le dictateur togolais a commis d’atroces crimes ( tortures, disparitions…) dénoncés par Amnesty International. Néanmoins il reste quand même fréquentable pour ses pairs, au point de jouer les médiateurs dans le conflit ivoirien. Le cas de Charles Taylor est enfin fort éloquent : reconnu comme criminel de guerre et inculpé par le tribunal spécial pour la Sierra Leone, Taylor est resté pourtant libre de ses mouvements et de ses déplacements au sein des Etats africains. En visite au Ghana lors de son inculpation, il ne fut cependant pas arrêté et ni remis au tribunal par les autorités ghanéennes : John Kufuor, le Président en exercice de la CEDAO, a préféré le laisser repartir, sans entraves, « pour donner des chances à la paix ». Pire, sommé de quitter le pouvoir - la pression américaine y aidant - il bénéficia alors de la protection des chefs d’Etat du Nigeria et d’Afrique du Sud, Obasanjo et Mbeki. Dès lors au lieu d’être amené à comparaître devant le tribunal, Charles Taylor est aujourd’hui en exil doré au Nigeria. Les raisons invoquées par les chefs d’Etats africains pour justifier leur position n’ont pas changé depuis 1997, lorsque l’accession de Taylor à la présidence souleva un tollé au sein de la société civile. Ils n’agissent, selon eux, que conformément à leur désir de voir la paix s’instaurer au Libéria. La RADDHO a lancé un appel aux ONG nigérianes et aux ONG internationales pour qu’elles soutiennent les plaintes des victimes libériennes auprès des tribunaux du Nigeria. Certaines ONG nigérianes ont déjà commencé à répondre à l’appel et Taylor commencent à se sentir de plus en plus à l’étroit Ce qui est valable aujourd’hui pour Charles Taylor l’est également pour certaines autorités militaires et politiques en Côte d’Ivoire. Depuis l’an 2000 on compte au moins trois charniers en Côte d’Ivoire, localisés au nord comme au sud. Pire, pendant presque un an les escadrons de la mort ont tués et massacrés des civils en toute impunité. Un raport des nations unies a identifié de manière formelle la plupart de ces crimes comme appartenant à l’entourage immédiat de Gbagbo et de sa femme. Aujourd’hui en Côte d’Ivoire beaucoup de milices composée d’enfants en armes prospèrent au nord comme au sud, ce qui constitue comme on le sait un réel crime de guerre. Il y a même pas de début d’action judiciaire contre ces crimes abominables. On peut en dire autant du Soudan, de l’Angola, de la RDC, ou des criminel de guerre comme Jean-Pierre Mbemba occupe le poste de Premier Ministre, de la RCA, du Burundi, etc. Face aux préoccupations relatives à la construction de la paix et les relations de bon voisinage en Afrique, la question de la justice en Afrique est carrément reléguée aux Calendes Grecques. Dès lors force est de constater que la permanence de l’impunité et l’impuissance de communauté internationale face à cet état de fait réduisent considérablement la portée universelle de la CPI et de son efficacité. En réalité, les questions de paix, de justice et de réconciliation constituent un des nœuds gordiens de la construction de la paix. Beaucoup d’accords de paix occultent, pour des raisons paradoxalement liées à la réconciliation nationale, la question de la justice. Or aucune paix ne saurait prospérer sur l’injustice. Les victimes d’atrocités, de crimes internationaux et leurs ayant-droits ont un besoin absolu de justice. Sans justice, le recours à la vengeance risque d’installer un cycle de violence. Le triptyque Paix, Justice, Réconciliation est indissociable. Reste à trouver le mécanisme adapté à chaque situation. En Afrique du Sud, la commission Vérité et Réconciliation a permis de rendre justice à certaines victimes, et à d’autres de pardonner les crimes qui ont été reconnus et avoués par leurs auteurs. En Côte d’Ivoire, comment opérer une réconciliation nationale sans identifier et sans juger les auteurs des charniers, des escadrons de la mort, des tortures, bref, des crimes internationaux ? Il faut, à l’instar de la Sierra Leone, prévoir un mécanisme qui permet le fonctionnement du dit triptyque : Paix, Justice, Réconciliation. Il convient de prendre, à l’encontre de ces défis qui menacent la sécurité humaine sur le continent, des mesures hardies et aptes à atténuer l’impact particulièrement lourd de ces conflits sur les populations civiles. Alioune TINE Secrétaire Général de la RADDHO